Miguel Jara / Entrevista a José Miguel Ahumada: Chile, el nuevo orden económico y el BRICS

En medio de un convulsionado inicio de año, la escena internacional cruje con la escalada ultraderechista de la puesta en escena del segundo mandato de Donald Trump en los Estados Unidos y sus señales al resto de mundo.

En este escenario, José Miguel Ahumada, uno de los economistas que tuvo un rol protagónico en el diseño del programa de relaciones económicas internacionales del actual Gobierno, junto a Andrés Bórquez, investigador del Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad de Chile, se preguntaban a mitad de enero del presente año: ¿debe Chile formar parte de los BRICS?

En esta entrevista conversamos con José Miguel Ahumada sobre esta perspectiva que abre los ojos frente a una realidad que reclama innovación y coraje.

Un comienzo difícil y un aterrizaje forzoso

El Gobierno actual inició su mandato en un contexto en el que se tenía la impresión de que la ola transformadora iniciada en octubre de 2019 estaba en pleno avance, teniendo como telón de fondo el trabajo de la Convención Constitucional, cuyo resultado echaría por tierra las altas expectativas de impulsar cambios que tenía el Gobierno en ese primer año.

El Frente Amplio, liderando una coalición de izquierda, prometía una serie de cambios estructurales y reorientaciones estratégicas que parecían adelantarse al Chile de la nueva Constitución, al Chile del Estado Social y Democrático de Derechos. Un Chile que adecuaba su política internacional económica a un nuevo modelo de desarrollo que dejaría atrás al extractivismo rentista, poniendo una reindustrialización limpia y sustentable en la base de un nuevo impulso hacia el desarrollo basado en la garantía de derechos sociales provistos por un Estado de bienestar.

La incapacidad de lograr una mayoría parlamentaria significó tener que estructurar el Gobierno con una doble coalición, en un escenario lleno de desconfianzas y diferencias importantes en múltiples temas estratégicos.

P: ¿Cómo fue ese periodo en que la izquierda gana las elecciones sintiéndose en la cresta de una ola incontenible para luego pasar a ser parte de un Gobierno de una doble coalición, bastante improvisada, con minoría en el Congreso y con una derrota catastrófica el 4 de septiembre de 2022?

JMA: Yo creo que cuando llegamos al Gobierno, efectivamente teníamos una agenda que se puede decir que era el punto de encuentro entre parte del Socialismo Democrático y lo que era el Frente Amplio. 

Por una parte, se empujaba la línea de una política exterior “turquesa”… entendiendo por esto una política exterior que pusiera el énfasis en la dimensión medioambiental. Especialmente de protección del medio ambiente físico como los mares, dadas las características geográficas de Chile. Y definía una agenda muy interesante que tenía cierta tradición en los gobiernos anteriores. 

La otra parte era una política comercial estratégica la cual consistía en reconocer que la política comercial que Chile había implementado desde los 90 para adelante había llegado a un momento de desgaste. 

Si uno ve la estructura exportadora, no solamente seguimos exportando los mismos productos, en términos de contenido tecnológico, de hace 30 años, esto no es una sorpresa para nadie, también nuestros pilares exportadores están entrando en un desgaste físico y productivo, como lo han planteado economistas como Ricardo French-Davis, quien ha publicado artículos muy interesantes al respecto que dan cuenta de estos rendimientos decrecientes de nuestras exportaciones. 

Además, la política comercial ha tenido un impacto en reducir el espacio de políticas productivas, tanto en el plano de inversiones como en el de propiedad intelectual y en el de medidas referidas a controles de capitales.

Particularmente en lo referido al TPP 11, el cual tiene un conjunto de mecanismos de resolución de controversias Inversionistas-Estado que hoy día están siendo desechados por la propia Unión Europea, lo que estábamos planteando era seguir la tendencia. La verdad no era algo tan revolucionario seguir la tendencia y eso implicaba volver a discutir parte de lo que es la historia de la política comercial chilena para adecuarla a la nueva coyuntura. Nosotros teníamos la estrategia de abrir el espacio para rediscutir el TPP: en vez de ratificarlo, había que plantear eliminar los capítulos de tribunales internacionales, tal como lo había hecho Nueva Zelanda.

Eso, claro, fue resistido por parte no solamente de la oposición y de los gremios empresariales, sino también por una parte del Socialismo Democrático. Hay que recordar que muchos de los senadores del Socialismo Democrático habían sido actores activos en estas firmas de Acuerdos de Libre Comercio.

Yo creo que esa disputa política asimétrica, digámoslo con claridad, nosotros la perdimos.

Un nuevo orden económico en desarrollo
P: Ese año en que estuviste en el Gobierno fue muy centrado en el tema del TPP11. Se discutió si era necesario hacer un nuevo tratado dado que ya se tenían tratados con todos los países participantes en esa instancia; si aceptar condiciones aún más restrictivas hacia nuestra soberanía relacionadas con los tribunales internacionales; se consideró la opción de suscribir side letters como una forma de mitigar esas restricciones, entre otras materias. Convengamos en que esa discusión se da sobre la base de la premisa de que hay un orden neoliberal que funciona. Y funciona para todos, es decir, hay ciertas certezas jurídicas y formas de resolver controversias, aunque asimétricas en muchos casos.

No obstante, lo que venimos viendo de manera progresiva es el resurgimiento del proteccionismo, como ya lo hecho notar en múltiples columnas de opinión Roberto Pizarro. Tendencia que favorece el actuar arbitrario de los poderosos y la indefensión de las economías pequeñas, perdiéndose toda certeza jurídica, incluso las asimétricas que al menos definían escenarios conocidos para los países del sur. Teniendo esto en cuenta, te pediría nos hicieras un análisis sobre este fenómeno, apuntando a cómo el BRICS puede aportarnos como economía emergente y pequeña.

JMA: Estos tribunales internacionales hoy día están siendo desmantelados por todos, y nosotros, en esto, ya llegamos tarde; incluso aunque hubiéramos logrado sacarlos del TPP. Por ejemplo, la Unión Europea, el año pasado, eliminó el Energy Charter Treaty precisamente porque tenía estos tribunales; Estados Unidos los sacó del Nafta, 2.0 en la relación con Canadá; respecto de China, el acuerdo comercial más grande del mundo, el RCEP (Asociación Económica Integral Regional) no tiene estos tribunales; el acuerdo del TLC de Sudáfrica tampoco los tiene. En todas partes están siendo abandonados. Chile lo que hizo cuando ratificó el TPP fue mantener un tipo de regulación jurídica que está siendo abandonado por todo el mundo. Es una cuestión muy extraña lo que hizo, creo yo, ratificar un acuerdo de carácter tan neoliberal sin haberle hecho cambios, como lo habíamos planteado y era lo que había que hacer. Creo que esa fue una derrota política. Creo que ahí el Gobierno dio un giro en 180 grados en materia de gestión de la política comercial.

P: ¿Y el tema del proteccionismo?

JMA: A mi modo de ver, la discusión respecto al quehacer en materia política comercial se puede dividir en dos vertientes, una con mucha más de prensa que la otra.

La primera dice: en un contexto de proteccionismo en el cual Trump está aumentando los aranceles, más allá de acuerdos comerciales o no y la Unión Europea está aumentando aranceles haciendo política industrial, restringiendo la entrada de capitales chinos, etcétera, lo que tiene que hacer Chile es resguardarse en sus tratados de libre comercio como una economía chica, protegerse en esa red comercial y tratar de estar fuera del radar de esta guerra comercial entre Estados Unidos y China. Manteniéndonos fuera, nada nos va a afectar y nos mantenemos bien protegidos con la red de acuerdos comerciales que hemos defendido.

Eso, a primera vista, suena como un proyecto bastante razonable, dado lo que tenemos. Sin embargo, yo creo que ese tipo de estrategia lo que hace es mantenernos en la posición de una economía con una estructura productiva que está siendo crecientemente desgastada. Una economía que está estancada desde hace 15 años y que no logra escalar en las cadenas de valor, en las cuales nosotros podemos ser competitivos: litio, cobre, entre otros sectores.

Hay una segunda estrategia que tiene más chances de hacer que Chile avance hacia el desarrollo. Lo primero es diversificar nuestras pertenencias, no solamente anclarnos en una red de acuerdos comerciales muy vinculados al mundo occidental. Tratar de abrirnos a otras regiones y a otras esferas económicas que hoy día están teniendo, y esto es lo más paradójico, mucha más influencia en las relaciones económicas internacionales. Fíjate tú que el G7 en 1995 representaba un 45% del PIB mundial. El BRICS en ese entonces representaba un 15%. Hoy el BRICS representa un 35% del PIB mundial y el G7 un 30%. O sea, el BRICS ha aumentado radicalmente su capacidad productiva, mientras que el G7 va cayendo.

Yo creo que una posición razonable es diversificar nuestros vínculos, nuestras pertenencias, no solamente con lo que ya tenemos con el mundo occidental, sino también fortalecer las relaciones que tenemos con los países del BRICS.

P: ¿Tú estás hablando sobre la nueva tendencia del sur global? Cómo África está creciendo, Etiopía…

JMA: Sí, a eso me refiero. El comercio dentro de los países del sur global ha aumentado radicalmente. Recomiendo mucho un informe de la UNCTAD del año pasado del Trade Undevelopment Report que analiza el comercio dentro del sur global y muestra que ha aumentado radicalmente.

Por otra parte, las fuentes de acceso a financiamiento ya no son solamente el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Hoy día China está levantando su propio Banco del Desarrollo. El BRICS tiene un banco gigante del desarrollo.

Si lo que nosotros queremos como país, es aumentar la inversión para reconstruir una infraestructura acorde a los tiempos que necesitamos; si necesitamos invertir mucho más en términos de política o empresas que puedan procesar, por ejemplo, el litio, que puedan procesar el cobre, etcétera; si eso es lo que necesitamos y urgentemente ¿acaso no es razonable que tengamos una canasta más diversificada de acceso a financiamiento? Y si lo que acabo de decir es correcto, ¿acaso pertenecer de alguna forma al BRICS no genera las señales correctas para que, por ejemplo, este Nuevo Banco de Desarrollo pueda financiar proyectos de inversión en Chile?

P: Atendiendo al hecho de que muchos países ya se han incorporado, de alguna forma, al BRICS y seguramente muchos más están observando y evaluando las oportunidades que puede bridarles ese espacio de articulación multilateral, y a estas alturas global, ¿por qué dentro del radar de Chile no ha existido el BRICS? Y no digo solo en este Gobierno, si no que pienso en los anteriores también.

JMA: Yo creo que ahí hay una inercia en términos de la reflexión de la política comercial y la política exterior, y también algunos prejuicios. El primer prejuicio que se asocia al BRICS es verlo como si fuera una especie de Pacto de Varsovia; como si lo que viniera a hacer es a desestabilizar el orden multilateral; como una alianza de países no democráticos a la cual Chile no pertenece debido a su historia republicana. La idea ha sido que nosotros tenemos que estar en el lado de los países democráticos, en contra de este bloque de países no democráticos. En el fondo, este es una especie de pensamiento polarizante, un pensamiento propio de la Guerra Fría, de la posguerra.

En mi opinión ese no es el mundo en el cual estamos hoy día. Quien está desmantelando el orden multilateral no es China, es Estados Unidos. Y no es Trump, fue Obama el que desmanteló el órgano de apelación de la OMC, lo que hace que hoy día la OMC no pueda funcionar y esté de facto muerta. No fue una invasión o una intervención de China. China pertenece a la OMC. Fueron los últimos gobiernos norteamericanos los que provocaron esto.

Quienes están planteando políticas industriales y políticas arancelarias, saltándose todos los acuerdos bilaterales y multilaterales de libre comercio son Estados Unidos y la Unión Europea. Entonces quienes están desmantelando el orden multilateral no son estos países “no occidentales”, es el propio Occidente el que ha dado un giro en términos de su política.

P: ¿Se puede ver en esta invisibilización del BRICS en nuestro país algún compromiso con Estados Unidos o algunos países europeos en cuanto a mantenerse ajeno a este espacio de articulación internacional?

JMA: Yo lo veo más como una cuestión de inercia ideológica de parte de cierta élite con mucha influencia, mucha red. Porque en realidad, si hablamos de lazos comerciales, el 40% de nuestro comercio es con China, no con Estados Unidos. La Unión Europea y Estados Unidos están presos de sus propios estancamientos económicos, lo que hace que Chile no tenga lazos de dependencia comercial con esos actores.

Yo creo que lo que hay es un prejuicio ideológico porque, claro, están China y Rusia, pero también está la India, que es la democracia más grande del mundo, también están Brasil y Sudáfrica con gobiernos democráticos.

Yo creo que el BRICS es menos articulado, en términos de su agenda, de lo que nos quieren hacer creer en la discusión pública. El BRICS tiene una agenda de discutir el orden multilateral, es un foro en el cual se discuten estos temas para ver cómo poder reformar, por un lado, el orden multilateral, pero también cómo poder ayudar a que el sur global pueda tener una canasta más diversificada de financiamiento y pueda fortalecer los lazos comerciales.

En un mundo en el cual la geopolítica es economía y la economía, geopolítica, no se puede decir que el BRICS solo sea un bloque geopolítico, es también un bloque económico. Sus propias instituciones así lo atestiguan.

Por otro lado, no se puede sostener que el BRICS quiere desmantelar el orden multilateral. Hasta donde yo sé, el BRICS quiere abrir la discusión respecto a cómo reformar el orden multilateral. ¿Y acaso eso no es lo que queremos todos? El orden multilateral está en crisis. La OMS, por ejemplo, fue incapaz de dar alguna solución ante el Covid. ¿Logró generar algún tipo de reforma en su régimen de propiedad intelectual cuando el mundo necesitaba acceso a vacunas? No lo pudo hacer. ¿Logró la OMC algún tipo de reforma para afrontar la crisis del 2008? La ONU no ha logrado frenar la guerra entre Rusia y Ucrania. Y tampoco lo que ha sucedido en Israel.

Entonces, no podemos desconocer lo que es evidente: el orden multilateral ya está en crisis. Y hacer la vista gorda frente a eso profundiza la crisis. Lo que hay que hacer es que Chile, si quiere tener algún tipo de voz en este tipo de discusiones, participe en diferentes foros. Y yo creo que el foro del BRICS es un foro razonable, en el cual se pueden también establecer este tipo de discusiones.

¿Por qué ingresar como asociado al BRICS?

P: El 20 de enero junto a Andrés Bórquez, publicaron en La Tercera la columna “Chile, BRICS y una política exterior estratégica”. En esta se plantean a favor de acercarse al BRICS, frente al cuestionamiento de economistas, excancilleres y la editorial de un diario de cobertura nacional. Si bien, en el transcurso de la entrevista ya has nombrado varios aspectos a considerar para que Chile se acerque al BRICS, te pediría pudieses hacer un repaso de estos cuatro o cinco argumentos.

JMA: Si lo que nosotros queremos es tener un acceso diversificado a capitales, el BRICS también es un foro económico. Ahí está el Nuevo Banco del Desarrollo, en el cual podemos también acceder a financiamiento.

Pero no es solamente eso, también el BRICS es un foro en el cual hay gobiernos democráticos y gobiernos no democráticos, como también los hay en muchos otros foros. Por lo tanto, el argumento de que esta sería una especie de Pacto de Varsovia no es correcto. Es un bloque en el cual hay gobiernos democráticos tan grandes como el de la India.

El siguiente punto es que si Chile quiere tener algún tipo de voz en las discusiones respecto a qué tipo de orden multilateral queremos en el futuro, ser parte del BRICS también es una ventaja. Esto, si Chile quiere tener un rol activo en las relaciones internacionales, como lo fue durante los años 60 y 70. No olvidemos que la UNCTAD se hizo acá en Chile durante el gobierno del compañero Allende.

Si queremos tener alguna influencia y si queremos que Chile sea un actor fundamental en la discusión de este tipo de reformas, el BRICS también es un espacio para abrir esta discusión y para que Chile sea escuchado de igual a igual por países del sur global, al cual nosotros también pertenecemos.

Una de las características de la política exterior chilena es el pragmatismo. Y el pragmatismo también implica discutir, llegar a acuerdos y a consensos con países que no necesariamente tienen las mismas creencias que nosotros en la dimensión política y económica.

Por lo tanto, si lo que necesitamos hoy es diversificar nuestro acceso, no solamente a financiamiento, sino a foros de discusión, ser parte del BRICS también puede ser una opción viable.

Probablemente se va a decir que Chile ya tiene tratados de libre comercio y acuerdos comerciales con todos los países del BRICS. Pero ese argumento no impidió que Chile fuera parte del TPP, a pesar de que ya teníamos TLC con cada uno de sus países, porque sostenían que el TPP también era una buena plataforma, en un contexto geopolítico de protegernos.

Lo que decían esas personas, era que había que ser parte del TPP porque había que pensar la economía y la política comercial como algo más allá de lo meramente comercial de exportación e importación, sino también como un mecanismo de protección claro, un objetivo estratégico.

Yo creo que es un argumento profundamente equivocado. No obstante, en este caso si se aplica porque el BRICS no es solamente un acuerdo comercial. No es un foro que desgrave aranceles, sino que un foro de discusión y de acceso a financiamiento. Y eso no lo cubren los tratados de libre comercio. Si lo cubre pertenecer al BRICS y discutir de tú a tú, con otros países.

Y, finalmente, otro argumento que es más de política coyuntural. Chile quiere ampliar el acceso al mercado de la India. Yo creo que no es una mala idea. Nosotros dependemos mucho de China y abrirse más a hacer un acuerdo comercial con la India, creo que podría, en principio, ayudar a una diversificación exportadora. La India es una economía muy grande, es la economía más poblada del mundo. El país más poblado del mundo. Mirar a Chile, poner en la agenda un acuerdo comercial con Chile no es una prioridad para ellos. Pero vamos a ganar espacio para eso, si nos ven sentados en la misma mesa discutiendo temas de igual a igual en materia multilateral. Nos van a empezar a considerar mucho más, si nosotros somos parte también de un foro en el que India apuesta mucho.

Entonces, tanto por criterios coyunturales, como por esta dimensión estratégica a largo plazo, yo creo que es una buena idea pertenecer al BRICS como miembro asociado.